空间规划让防灾成为一种生活态度

  对于台湾而言,几乎主要的灾害类型都具备了。从天然灾害来看,有台风、豪雨、地震,甚至形成衍生的土石流,无一不缺。对于人为灾害来讲,因为过度开发加之诸多工业区,台湾整体环境逐渐恶化,空气污染状况频发。在台湾,或许每个地方都有其局部性的灾害特质,不同区域有所差异,但是地震与水灾是台湾现在所面对共通的灾害类别。很多时候,无雨就变成干旱,而多雨就成水灾,气候的极端变化正在快速地展现。

  所以台湾在整体的防灾规划上,必须将这些灾害一并纳入考虑,我们称之为全灾害思考。对于这个概念的理解,以美国来讲,比如说加州,它可能是以地震为主,德州可能有飓风,科罗拉多州有泥石流,都是在区域内某一种灾害最为显著,在防灾规划上可以有更大的针对性。相较之下,台湾具备了所有这些地方具有的灾害类别,所以对台湾民众而言,是生长在一个危害非常多元的区域,每种灾害在这里几乎都可以找到脉络,除了地震、水灾、土石流外,台北的大屯山有火山喷发的潜在威胁,东北角海岸与西南沿岸都可能有海啸的威胁,各个地区都存在相应的自然灾害威胁,凡所能想得到的灾害类别台湾几乎都有。所以,台湾的危害地景非常丰富,从灾害研究或灾害管理来看,角色非常重要。

  进入夏季,由于台湾特殊的地理位置,自然而然进入了台风季,部分台风带来的豪雨更会酿成综合性的灾害。时至今日,台湾社会对于2009年的“莫拉克”台风摧枯拉朽式的破坏仍然记忆犹新,明年更是很特别的一年,届时“921”大地震二十周年,也是“莫拉克”风灾的十周年,势必会有很多的活动举行,反思这二十年来的灾害防救工作等。

  在1999年“921”大地震发生后,催生出台湾的第一部灾害防救法;“莫拉克”风灾过后又使得此法进一步调整、修订。可是在这十年里,有一个很吊诡的状况,那就是台湾十年来没有发生过跟这两次灾害类似的大规模灾害,所以其中潜藏一些我个人认为可能因而轻忽的危机,也必须提醒,在这十年里,我们开始面对一种特殊状况:气候变异。大环境的气候变动加上原来的各类型灾害,将持续在时间跟空间上造成巨大影响。

  灾害是人与环境的互动在时间与空间作用下的呈现,这个互动直接呈现在灾情轻重的结果上。以时间状态来讲,台湾整体台风的发展趋势呈现出有雨导致水灾,无雨就缺水的状况。台湾2,500公厘的降雨量,以前大概很平均地分布在5月到11月,这被称之为汛期,而如今我们发现一次或两次的台风,可以把一年的雨量都集中落下。2,500公厘的降雨短时间集中在某一些区域,降雨强度就非常可怕,带来的次生灾害非常明显。这样的降雨强度远非其他欧美国家所能比拟,同时台湾目前又面临西南岸土地沉陷,也就是地层下陷问题,设想,如果“莫拉克”再发生一次在台湾,状况只会比之前更严重。

  在这十年,台湾政府采用了很多的想法,但大都是工程思考,“成效”看似迅速,但另外一个问题产生了,也就是未来如果发生大规模降雨,不排除让如今打造的这些看似坚固的工程全毁,民众受灾的状况会更惨。所以近十年间,我们一直呼吁政府推动非结构式的减灾,改变只重视修建工程的这种结构式的减灾作风,应该同时纳入提升民众自主的防灾观念,包括从规划上去解决核心的灾害危机等问题。在这十年里很多观念在倡导。“莫拉克”风灾之前台湾的灾害管理有赖“行政院灾害防救委员会”组织主导,风灾之后,“灾害防救办公室”取而代之,然而灾防办其实是一个幕僚单位,并非业务单位,一旦灾害管理没有了长期的业务主导单位,对于提升整体的灾害防救能力并不是一件好事,所以客观来看,“莫拉克”风灾之后台湾的灾害管理观念在进步,但从实际操作来讲,仍缺乏一个大的突破。

  灾害管理有四阶段:减灾、整备、应变、复原重建。以前人们着重在工程减灾,强调灾害应变,灾害发生后开始救人、救灾。这几年我们从全世界灾害管理的趋势来看,非结构式减灾的观念更被重视。如同前面所言,减灾可分成结构式减灾与非结构式减灾。结构式减灾就是常见的筑堤坝挡水等工程作法;非结构式减灾,也是这几年国际在推动灾害管理改革的重点之一,侧重思考如何从空间规划上去解决这些问题,治水不是单单堵水,而是思考水的总量与流动特性,藉由与环境搭配的路径,因势利导。从都市规划上看,哪些地方地势比较高,哪些地方地势比较低,水一定会往低处流,就要考虑如何把低洼区域作为开放空间让水流可以暂时滞洪,这其实也应该在不同的空间体系上规划、设计与实施,会涉及国土规划、区域计划、都市计划、乃至小区建筑等,这是一层一层下来的。这十年来,我们在灾害管理体系中一直尝试推动在都市规划中纳入灾害思维,但进展有限,而很多规划在现实中只是变成了建筑更新,而非真正意义上的都市更新。随着科技发达,我们对于地势、地质等状况有了更好地掌握,我们更容易判定那些是灾害潜在的危险区,从而避免在高潜质地区去做一些不合环境的规划,思考开放空间的设计。

  有很多议题也可能因此出现。例如,我们可能需要面对一个客观情形,那就是很多文化资产在新的空间设计上的矛盾与冲突,包含澳门在内,很多地区都会出现类似的情况。我在前两年过的文化资产与水灾的关系研究,通过盘点,发现一个很有趣的现象:早期这些文化资产,是我们先民选择聚居之处,当初选址的位置都是不太会淹水的地方,饱含先人的传统智慧。那为什么后来会淹水,其实是因为水的总量与路径改变原因,后人为了在旁边做设施开发,开始大规模填水造地,使得文化资产的这些位置变低,水就一定会从这个地方冲进来。加上早期土地表面都是透水,而现在都是不透水的铺面,水无法渗透到地层,自然就急剧升高。也就造成了文化资产丰富的地区反而出现容易淹水的情况。这些文化资产又牵扯到物权关系,所以要推动整个新的空间规划存在难度。在台湾,试图通过用容积银行,或者容积移转的方式来保障所有者的权利。

  台湾之前也在推动“一滴水都不往外流”的计划,结合每一块地的条件,让水流在自己的土地里面,当然这要通过机制来配合。顶层流出的水可以排到底部,渗透到地下,建筑物有筏基,就可以蓄积雨水做为建筑物的部分使用,而不是很快的排走。第二,从小区的角度看,小区一定存在高低不一的位置,低洼的地方就相对容易形成相关灾害,这些区域应该有所标示与补偿,政府可通过权益补偿或交换等方式,用来蓄洪或做为公园等。

  推理到澳门,自然也要知道在澳门的地势之中,哪边高哪边低,水会往哪边流,所以在那个地方,整体规划上就会不同,要启动以开放空间为主体的思考,这也是藉由空间给民众的环境教育与防灾教育。

  造成水灾一定是外水进来,内水出不去,两者迭加才会致灾,一旦将水引导适合停留的地方就不会轻易淹水成灾。从规划上解决灾害问题以外也开始出现“生态防灾”的理念,也就是从生态的角度来做减灾的工作。以欧盟来讲,临海国家或沿海地区就在思考在大量的海岸线之间有哪些植物可以避免海潮上涨的直接溢淹冲击。除了通过水堤,海岸线周围若有适合林木的种植就能更好地去阻挡外水的侵入,这也是生态式减灾的其中一种作法。有些国家的沼泽、湿地,也扮演类似减缓水流冲刷速度的功能,因此这可以成为澳门思考的一个方向。相较台湾,澳门很少出现地震,也没有所谓的山坡地,土石流的概率也较低,所以灾害管理主要集中在水灾的处理,所以抓住水的两个重点:总量与路径,来进一步推动空间规划是很根本的作法。

  随着气候变迁,水文的变化也极大,我们必须要从另外一个角度思考,灾害管理其实就是人的管理与资源管理。民众很难去接受气候变异,但在我们这个时代已然产生,所以民众思考自己如何和灾害共存,也就是回到民众自救的这第二个层次。之前我们常在谈一个数字叫7:2:1,也就是灾害发生时,如果希望政府来救,存活的机率大概只有一成。小区自救有两成,而自救的存活机率大概是七成,因此要进入小区倡导防灾与鼓励民众自主防灾,而不是把责任与生命的价值简单地丢给政府。

  第三个层次便是思考外部资源。以澳门政府来讲,过去也一直准备了不少资源投入减灾、救援的训练,但消防面对的主要是火灾,搜救也不等同于灾害管理的全部,出现灾害才去扑救只是紧急应变的一环。应该具有顶级规划从防减灾、整备到紧急应变救援、复原重建,甚至是现在全世界在提的“灾前的灾后重建计划”思考,也就是在灾前就去思考哪些地方可能会受灾,在发生灾害后,如何透过土地使用的变更与改变,使之不再容易受灾,因此在这个角度,澳门可以去思考如何投入资源与合理配置。

  同时,我们在整体规划之时,要学会“减法规划”。过去我们做得太多,将所有减灾都以工程设施来处理。以台湾为例,有很多野溪,政府整治野溪的方式就是将其三面做水泥化处理,封住它的来龙去脉,试图很快把水排走,其实是错的。溪流有其特性,上中下游不同河段都可能有各自的特色,也有自己的流动路径,一旦水泥化封锁就是将活水变死,衍生出非常多的负面影响。也就是说,在没有了解水的特性的状况之下,我们做了太多的错事,反而可能导致灾害更多。

  减法规划就是启发众人要更多地去了解水的特性和水与自然跟环境的关系,因势利导。其实在我们中国人的智慧中,大禹治水就是一个很好的观念,只是如今大家忘记了这样的“传统智慧”。

  “传统智慧”在今天也越来越被大家开始重视,虽然科技飞速发展,但很多事情的发展已经超乎想象,科技也并非能解决相关问题。反而很多老祖先所留下来的东西反而能可以解决。上述我们提到的生态减灾或传统智慧中“与水共存”的理念,在今天东南亚保留得很好,因此所谓“减法设计”,其实是回归到事物的本质。

  灾害管理本身就具有整体性,从前端的风险管理到灾害管理,到出事了以后的后果管理,或者我们叫可持续运作,其实是一整条链结,以前我们都只做灾害应变,灾害发生才来处理。很多时候大家都不愿意去面对前端的风险,为什么,因为存在潜藏的一个观念:“乐观偏见”,大家都觉得这个事情不会发生在我身上。因此人在思维上的改变反而比较难。因此,横向的从灾害风险,灾害管理,到灾害后果的管理,其实也对应到的一个最重要的角色叫做人的管理,核心在于人如何面对这件事情,是否有自主认知。

  过往我们在防灾救灾的领域中,都是口号呼吁大家一起参与,效果几乎无从谈起,反思之下,我们要引导社会清晰明白一个概念:责任分担。以往所有的灾害管理都是从政府,由上而下。政府从体制面、机制角度来推动,这本就是政府应该担负的责任。但另外一个角度是必须由下而上思考,因为所有的灾害都是落地的,以澳门来讲,澳门政府没办法去处理到每一个街区的问题,每个街区与民众必须自己更清晰地去了解一些客观事实,从而更好地应对。而民众到底要怎么样才能拥有自主意识,第一点便是政府要敢说实话,告诉民众到底哪些地方有哪些潜在危害?政府有信息公开的责任,大家会看到日本政府很直接地告诉民众哪些区域容易发生灾害,进行灾前模拟进一步引导民众如何应对,勇于告诉民众海啸、潮水来临时不要相信堤坝,因为堤坝不会完全确保你的安全,对政府来讲需要很大的勇气。只有政府讲出来事实,才能够让事情往下走。

  台湾长期以来都存在一个很大的问题,就是政府一直让民众觉得政府会保护你。其实,这个观念是错的,政府无法保护所有人,政府只能够协助你。所以只有明白政府从保护转成协助的这个角色,民众才有办法从被保护转成自主的角色。

  当然动员民众,不是恐吓他,也需要通过一些方式将他们串联起来。台湾之前有推动小区总体营造,但偏重在小区的美化、绿化,其实可以思考将小区防灾的议题一并导入,让民众从小区的日常与发展中,了解减灾、救灾的方式,因此这样的防灾议题教育其实是与乡土教育、环境教育等一起应该被推动的。

  这也就是我一直倡导的,防灾其实是一种生活态度。因为灾害不是被独立出来放在外面,彷佛在谈论时才出现、才去面对,而在做其他事情的时候就好像灾害就不存在。

  既然每一件事情都有风险,都有可能产生危机,如同我们今天出门要不要带雨伞一般,这都是生活。这样的观念应该要让小区民众听懂与明白,转换思维,时时防灾。其实台风来的模式,犹如考试,这样的考试就是来测验我们平时准备有没有做好。如果平时有准备,那考试的时候明白自己的状况,自然能驾轻就熟。

  因此,在全球气候变迁的客观事实下,对于各地区而言,都应该要形成一个具有自身特色的整体防救体系。

  以中国大陆来讲,近十年来其经济发展较好,大家对于生活质量、生命财产的安全会越来越重视,所以未来灾害管理体系是大陆必须面对的重点,这是其一。其二在两岸四地,无论是中国大陆的不同城市,香港、澳门或台湾,我们有不同的发展特质。以澳门而言,观光客众多,万一在观光客集中的节庆刚好又发生灾害,该如何去处理跟因应,一定是澳门必须要去面对的课题。但这未必是其他城市的课题。

  在比如香港,金融贸易是它的重要产业,会否因为天灾等的变化对它产生较大冲击?

  所以未来灾害管理会越来越细致化,每个地方除了探讨一个灾害管理体系的整合性的概念之外,也应该探索出符合自己发展的一个独特体制。

  对于人类社会而言,巨灾常态化已经是不争的事实,以后灾害会越来越多,越来越大,我们没有办法永远用拨钱来解决问题,在自然面前人是渺小的,钱会更加渺小。

  因此人民要明白,人无法胜天,人只能顺天。我们做了太多的事情,都是在“人定胜天”的这个观念上面,早晚都会有一些不同的状况出现。所以人应该要顺天,而非处处挑战自然法则。

  同时,也必须明白我们不会有万能政府,政府也不可能万能。所以民众要想办法自我保护。利用信息公开让民众可以清楚知道自己所在地方的状况。此时,政府的风险沟通能力就很重要,他要有办法适度地将这些灾害的状况、可能模拟出来的未来发展的状况告诉给民众,让民众开始接受一个客观事实,从而有所防范。

  当然,民众的防灾意识要长期培养,所以从学校教育就应开始。台湾目前在推动的防灾教育已经从幼儿园开始,藉由幼儿园、小学、国中、高中、大学一路上来,培养出科学的面对灾害、预防以及救助的观念。让自己成为应对灾难时的主体,才能更好地避免灾害带来的各种威胁与损害。

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